“Estados frágeis” em África: a intervenção externa nos processos de construção do Estado e da Paz

A proliferação dos chamados “Estados frágeis” como retórica e prática da atuação da comunidade internacional tem sido um fato evidente nas últimas duas décadas. O conceito generalizou-se não apenas ao nível da literatura e reflexões acadêmicas das Relações Internacionais, mas também ao nível dos decisores políticos, do planeamento estratégico e na operacionalização de políticas internacionais, quer no âmbito do Desenvolvimento, quer no âmbito da Segurança.

Se por um lado se reconhece que a responsabilidade primordial por evitar o falhanço do Estado reside nos próprios países, nomeadamente na capacidade e vontade da sua liderança (política e econômica) para prevenir, gerir e ultrapassar as crises (potenciais ou reais); por outro lado é evidente um aumento da intervenção internacional nestes contextos, com base na convicção de que é possível prevenir o aumento da instabilidade e neutralizar as causas dessa fragilidade, promovendo a paz, a segurança e o desenvolvimento nesses países. As agendas de statebuilding e peacebuilding nos países denominados de “frágeis” são em grande medida delineadas e influenciadas pela presença e envolvimento de atores externos, pelo que a intervenção nestes contextos (seja através de instrumentos políticos, diplomáticos, de desenvolvimento ou de segurança) tem certamente efeitos ao nível das sociedades e dos Estados.

Neste contexto, o objeto de estudo da presente publicação reside no contexto e conteúdo das intervenções externas de peacebuilding e statebuilding em Estados Frágeis em África. A investigação desenrola-se, por isso, ao longo de duas dimensões interligadas, que correspondem à formulação de duas questões principais: (i) a categorização de “Estado frágil” é um conceito e ferramenta analítica útil para a compreensão dos fenómenos de insegurança, de conflito e de crise em África?; e (ii) as intervenções externas de peacebuilding e statebuilding cumprem os objetivos a que se propõem (promoção da Paz e construção do Estado) em África?

Nas últimas décadas, a classificação de países como “frágeis” ou “falhados” tem tido alguma utilidade para alertar a comunidade internacional para as necessidades específicas de países afetados por conflitos e em crise, ou para suscitar um maior debate sobre a segurança e o desenvolvimento globais. No entanto, não parece existir uma definição consensual sobre qual o conteúdo desta categoria analítica (o que é?), quais as causas da fragilidade e como se manifestam (como e porquê?), ou em que medida essa fragilidade deve ser o elemento definidor das estratégias de resposta (para que serve?). Isto é tanto mais importante se considerarmos a influência que o discurso internacional sobre “Estados frágeis” tem atualmente na definição das políticas de desenvolvimento e de ajuda externa dos principais doadores bilaterais e multilaterais.

Tendo em mente estas questões, a publicação pretende refletir e situar o conceito de “Estado Frágil” no seio de uma vasta reflexão acadêmica que entronca nas questões da segurança, do desenvolvimento e da governação, tentando perceber se a “fragilidade do Estado” enquanto abordagem acadêmica ou enquanto conceito demasiado amplo e indefinido é operacionalizável como ferramenta analítica e como base empírica para a atuação da comunidade internacional.

Esta retórica suscita resistência por parte dos atores internos dos chamados Estados frágeis, pelo que o primeiro objetivo da investigação foi questionar o que é e para que serve a categoria analítica de “Estado frágil”. Os Estados frágeis constituem um grupo com necessidades e características políticas, sócias e econômicas comuns ou similares? De que forma a classificação de “frágil” ou “falhado” se torna característica de determinados países e quais as implicações disso no relacionamento internacional destes países?

A preponderância dos Estados frágeis naquilo que é o discurso internacional das agências (bilaterais e multilaterais) de desenvolvimento e de segurança suscitou também um questionamento sobre quais os pressupostos e motivações desse discurso, e mais, sobre qual a concepção de Estado e de paz subjacentes a esse discurso. O Estado falha em relação a quê? Falha em conseguir o desenvolvimento, a paz e a democracia, mas que desenvolvimento, paz e democracia? Há um modelo de Estado em relação ao qual “os outros” falham? Que tipo de paz é prosseguida nas intervenções internacionais em chamados Estados frágeis? E isto conduz a uma outra pergunta essencial de fundo: É possível reconstruir um Estado e consolidar a paz através de receitas externas e intervenções/ações exteriores?

Verificamos que a intervenção externa nos chamados“Estados frágeis”desenrola-se numa multiplicidade de programas e ações, que incluem desde operações mais ou menos tradicionais de manutenção da paz, de gestão civil ou militar de crises, até instrumentos da diplomacia, da ajuda humanitária ou da cooperação para o desenvolvimento. O objetivo primordial parece ser não apenas a construção e consolidação da paz (peacebuilding) mas o reforço ou construção do próprio Estado (statebuilding).

Atualmente, estes dois objetivos parecem caminhar lado a lado enquanto fins últimos das intervenções externas que se desenrolam de forma estandardizada, mas não está claro, nem no plano teórico nem prático, qual a relação entre eles, como são prosseguidos pelos diversos atores (externos e internos) e quais os resultados alcançados até ao presente.

Um segundo objetivo deste trabalho diz,portanto,respeito a um questionamento sobre estas intervenções, enquanto respostas da comunidade internacional aos fenômenos de “fragilidade”: Em que medida foi feita alguma análise do sucesso ou insucesso destas ações e segundo que critérios? Quais foram os fatores que determinaram a emergência das agendas de peacebuilding e statebuilding como elementos centrais das políticas de intervenção internacional nos chamados “Estados Frágeis”? Que motivações ideológicas, políticas e econômicas estão subjacentes a estas agendas e modelos aplicados? Como surgiu um modelo predominante de peacebuilding e quais as suas limitações?

Como terceiro objetivo, questiona-se a aplicação de modelos estandardizados de peacebuilding e statebuilding especificamente no continente africano.

Esta escolha deriva, em primeiro lugar, da preponderância dos países da África Subsaariana nos rankings e classificações de Estados denominados frágeis ou falhados (com consequências evidentes no que respeita à elegibilidade para fluxos de ajuda externa e de investimento).

Em segundo lugar, da persistência de conflitos violentos no continente, simultaneamente com o maior número de missões de paz das Nações Unidas. Por fim, pelo fato de não existir ainda uma massa crítica de investigação que relacione as dinâmicas de fragilidade do Estado em África com as intervenções internacionais destinadas a minimizar essa fragilidade e apoiar processos de construção estatal.

Parece existir, a este propósito, uma percepção generalizada de que existe um “problema” com o Estado Africano, uma singularidade ou patologia que reforça as imagens de insegurança, conflito, catástrofe ou fome frequentemente associadas ao continente africano10 e que contribui para um afro-pessimismo do Ocidente11. Este contrasta com outras percepções (nomeadamente das chamadas economias emergentes) que enfatizam as oportunidades e tendências positivas verificadas no continente nas décadas mais recentes, e materializadas, p.ex., na diminuição do número de conflitos, no aumento do número de atos eleitorais, ou nas taxas de crescimento econômico.

As percepções dominantes no Ocidente parecem, contudo, tratar a conflitualidade e fragilidade do Estado como se estas fossem uma exceção no sistema internacional, como sendo um fenômeno recente e largamente identificado com África. Estas concepções têm fomentado debates acesos sobre qual deve ser o papel do Estado na promoção do desenvolvimento e da paz, bem como impulsionado uma grande variedade de intervenções e instrumentos por parte das organizações internacionais e de intervenientes bilaterais no sentido de ajudarem a resolver “o problema”. Uma primeira análise dos discursos, narrativas12, estratégias e posições oficiais parece apontar, desde logo, para uma incongruência de base entre a complexidade e pessimismo do diagnóstico, por um lado, e o otimismo da prescrição (externa), por outro.

Parece óbvio que os Estados africanos são fracos em termos de capacidade, se comparados com os Estados Europeus ou com um tipo ideal de Estado, mas não está claro se isso reflete um falhanço do Estado ou simplesmente o processo da sua formação e reconfiguração. Também não está claro se o debate sobre Estados frágeis é adequado, enquanto ferramenta analítica, para compreender as questões da soberania, autoridade e legitimidade do Estado em África.

As intervenções da comunidade internacional parecem privilegiar receitas gerais e uma abordagem institucional, focalizada nas estruturas centrais do Estado e nos aspectos técnicos das reformas, em contextos onde as dinâmicas informais e outras formas de autoridade e organização social (para além do Estado central) assumem uma importância significativa. Assim, questiona-se a adequação das estratégias de peacebuilding e statebuilding àquilo que é o contexto do Estado e da conflitualidade na maior parte do continente africano. De que forma é que estas intervenções abordam as causas profundas dos conflitos? Fornecem uma resposta abrangente e adequada àquilo que são as dinâmicas sociais e políticas e o processo de formação do Estado em África?

O período sobre que recai o essencial da análise situa-se nos anos 1990 e na primeira década deste século, com recurso a quadros analíticos principalmente desenvolvidos após a II Guerra Mundial. O fim da Guerra Fria é, portanto, tomado como ponto principal de partida em termos temporais, embora seja inevitável a contextualização anterior e a análise histórica de algumas variáveis e processos, particularmente no que respeita aos processos de formação do Estado em África.

O texto encontra-se estruturado em três partes distintas. Na Parte I, integralmente dedicada aos “Estados frágeis”, situa-se esta questão no âmbito do debate teórico das Relações Internacionais, analisa-se o papel do Estado e faz-se uma análise crítica dos índices de classificação internacional existentes. Esta análise permitiu identificar insuficiências significativas na definição e operacionalização do conceito de Estado frágil, enquanto elemento estruturador da narrativa e da ação da comunidade internacional, na interligação entre as agendas globais de Segurança e de Desenvolvimento.

Na Parte II, a análise incide sobre os esforços externos de construção do Estado (statebuilding) e da Paz (peacebuilding) neste tipo de Estados, abordando o surgimento e consolidação destas duas agendas no contexto internacional. Esta parte descreve a emergência de um consenso de peacebuilding e a convergência com a agenda de statebuilding, questionando o modelo que lhe está subjacente.

A Parte III dedica-se à abordagem da problemática da fragilidade do Estado em África. Em primeiro lugar, analisam-se algumas características comuns do processo de formação e reconfiguração do Estado no continente africano. Segundo, elabora-se uma breve descrição das estratégias e linhas de atuação dos principais intervenientes externos nas áreas da peacebuilding e statebuilding neste continente. Por último, efetua-se uma reflexão crítica sobre a relevância e adequação das respostas internacionais nesse contexto, com recurso a exemplos variados sobre vários países da África Subsaariana ao longo do texto, embora incidindo particularmente sobre a R.D.Congo.

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